完善產(chǎn)業(yè)政策體系及功能
產(chǎn)業(yè)政策是國家宏觀調(diào)控不可或缺的組成部分，是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要手段，是提升產(chǎn)業(yè)競爭力的重要工具，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，是制定和實施財稅、信貸、投資等政策的重要依據(jù)?！豆I(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃(2011-2015年)》（以下簡稱《規(guī)劃》）高度重視發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在工業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的重要作用，提出了完善產(chǎn)業(yè)政策體系及功能的明確要求，指出了“十二五”產(chǎn)業(yè)政策的工作重點。
一、進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)政策體系
產(chǎn)業(yè)政策是國家實施宏觀調(diào)控的重要手段。“十一五”以來，結(jié)合經(jīng)濟形勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化，集中出臺了汽車、鋼鐵、水泥、裝備制造、軟件和集成電路、乳制品、鋁工業(yè)、造紙、紡織機械、家用電器、醫(yī)藥、船舶、輪胎等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，我國產(chǎn)業(yè)政策體系不斷豐富完善?？傮w上看，呈現(xiàn)出以下幾方面的突出特征：
政策目標(biāo)聚焦化，更加注重產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。“十一五”期間，緊密結(jié)合宏觀經(jīng)濟形勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化，針對汽車、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)，先后制定完善了一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策文件，促進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。2006年，《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整通知》正式發(fā)布，隨后出臺了針對鋼鐵、汽車等11個產(chǎn)能過?；驖撛谶^剩行業(yè)的相關(guān)政策。2009年9月，出臺了《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步治理鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。2010年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，工業(yè)和信息化部出臺《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》，淘汰落后產(chǎn)能的力度繼續(xù)加大。為應(yīng)對金融危機，國務(wù)院發(fā)布了鋼鐵、汽車、裝備制造、有色金屬、輕工業(yè)、紡織、電子信息、船舶、石化等十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，在促進(jìn)“保增長”的同時，著力點放在了“調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平”上。
政策手段多元化，引導(dǎo)、規(guī)制和法律等多種手段共同發(fā)揮作用。除了政府投資、財政補貼、稅收減免、貸款優(yōu)惠等引導(dǎo)手段繼續(xù)發(fā)揮作用外，規(guī)制和法律手段也逐步完善，其中，建立和完善行業(yè)準(zhǔn)入條件是產(chǎn)業(yè)政策工作創(chuàng)新的重要舉措。行業(yè)準(zhǔn)入的目的在于通過在環(huán)境、能耗、水耗、資源綜合利用與安全、質(zhì)量、技術(shù)、規(guī)模等方面建立嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，提高準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，同時改變了過去單純依靠行政手段控制新上項目的做法。已制定了水泥、玻璃、鐵合金、電石、焦化、鎢、錫、銻、銅冶煉、鋅冶煉、玻璃纖維、電解金屬錳等行業(yè)的準(zhǔn)入條件，對于調(diào)控和規(guī)范高能耗、高污染和資源性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，遏制低水平重復(fù)建設(shè)和盲目擴張，發(fā)揮了重要作用。目前，正在進(jìn)一步研究其他行業(yè)的準(zhǔn)入條件，加緊制定新興領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政策條件的實施范圍。
政策體系系統(tǒng)化，協(xié)同發(fā)揮作用的政策體系逐步健全。“十一五”期間，形成了以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為核心，產(chǎn)業(yè)組織政策、布局政策和技術(shù)政策協(xié)同發(fā)揮作用的政策體系，進(jìn)一步增強了政策的系統(tǒng)性。促進(jìn)企業(yè)兼并重組和扶持中小企業(yè)發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)組織政策的重點，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和集聚發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)布局政策的方向，加強自主創(chuàng)新和技術(shù)改造成為產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的基調(diào)。政策覆蓋面不斷擴大，“十一五”以來，在新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域制定出臺了一系列政策文件。2007年出臺《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》。2010年，工業(yè)和信息化部與教育部、科技部等11個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)工業(yè)設(shè)計發(fā)展的若干指導(dǎo)意見》，推動工業(yè)設(shè)計加快發(fā)展。2010年國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》。節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策正在研究制定之中。
《規(guī)劃》提出，要動態(tài)修訂重點行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，加緊制定新興領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政策；制定發(fā)布戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，逐步消除生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與工業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)要素價格等方面的差異。這為下一步產(chǎn)業(yè)政策工作明確了重點，指明了方面。“十二五”期間，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，不斷更新完善《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，加強各類產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的銜接，提高產(chǎn)業(yè)政策的針對性和有效性。健全市場準(zhǔn)入和退出機制是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用的重要方面。要加快健全市場準(zhǔn)入和退出的相關(guān)法律法規(guī)，盡快制定和嚴(yán)格實施技術(shù)、質(zhì)量、能耗、環(huán)保、安全等方面的強制性標(biāo)準(zhǔn)，加快建立通暢的產(chǎn)業(yè)退出機制，政策重心應(yīng)由過去傾斜式的結(jié)構(gòu)性政策為主，向支持關(guān)鍵環(huán)節(jié)的功能性政策為主轉(zhuǎn)變，切實為工業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供政策保障。
二、充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用
推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)集聚發(fā)展與和諧發(fā)展，既是產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的需要，也是解決我國工業(yè)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題的重要途徑，將貫穿于工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的整個過程；推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅是促進(jìn)要素配置優(yōu)化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工更加合理的戰(zhàn)略選擇，也是推動?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和中西部地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要途徑，對于促進(jìn)形成區(qū)域優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局具有重大而深遠(yuǎn)的意義。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為市場經(jīng)濟條件下的一個經(jīng)濟現(xiàn)象，如果不進(jìn)行科學(xué)和規(guī)范的引導(dǎo)，就可能導(dǎo)致一些不符合產(chǎn)業(yè)政策要求、不符合區(qū)域規(guī)劃需要的項目落地。
《規(guī)劃》提出，貫徹全國主體功能區(qū)規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄，促進(jìn)區(qū)域間生產(chǎn)要素合理流動、產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)力合理布局。工業(yè)和信息化部組織編制《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄》，是開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的切入點，目的是加強對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的宏觀指導(dǎo)，從地區(qū)、行業(yè)等不同角度提出明確的要求，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作有規(guī)范、有方向，便于操作，從而推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。編制《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄》是一項開創(chuàng)性的工作，也是調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局、加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是在充分考慮地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色和差異的基礎(chǔ)上，推進(jìn)新型工業(yè)化的重要政策措施。
《規(guī)劃》提出，充分考慮資源狀況、環(huán)境承載能力和區(qū)域發(fā)展階段，研究實施針對特定地區(qū)的差異化產(chǎn)業(yè)政策。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》提出，在資源環(huán)境承載能力和市場允許的情況下，依托能源和礦產(chǎn)資源的資源加工業(yè)項目，優(yōu)先在中西部國家重點開發(fā)區(qū)域布局。國務(wù)院《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》提出，根據(jù)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，研究制定差別化產(chǎn)業(yè)政策，適當(dāng)降低中西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)門檻，適當(dāng)下放核準(zhǔn)權(quán)限。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》提出，對內(nèi)蒙古實施差別化產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)先在內(nèi)蒙古布局建設(shè)具有比較優(yōu)勢的煤炭、電力、煤化工、有色金屬生產(chǎn)加工等項目，在項目核準(zhǔn)、資源配置等方面給予積極支持；合理確定內(nèi)蒙古節(jié)能減排指標(biāo)和主要污染物排放總量等。需要注意的是，差異化產(chǎn)業(yè)政策不能遍地開花，并非一個省市、一個地區(qū)搞一個政策，也不能在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)方面搞差異化，在生態(tài)環(huán)境保護上應(yīng)該是一視同仁的。根據(jù)國家的總體部署，將逐步健全差異化政策的框架及體系，發(fā)揮其在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用。
三、加強產(chǎn)業(yè)政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合
產(chǎn)業(yè)政策是國家為促進(jìn)經(jīng)濟和社會發(fā)展，由政府對產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資源配置過程，進(jìn)行科學(xué)、必要、適度、適時引導(dǎo)和調(diào)控的經(jīng)濟政策，是制定和實施財稅、金融、貿(mào)易、土地、環(huán)保、安全、知識產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)等政策的重要依據(jù)。只有加強與其他經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，產(chǎn)業(yè)政策才能得到不折不扣的執(zhí)行和落實，政策效果才能得到充分發(fā)揮。近年來，產(chǎn)業(yè)政策與財稅、金融等其他經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合工作取得了積極進(jìn)展。
2011年4月，財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局聯(lián)合制定了《淘汰落后產(chǎn)能中央財政獎勵資金管理辦法》，規(guī)范了資金申報、審核下達(dá)、分配使用的程序和要求，該辦法使《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》通過財政政策渠道得到了有效的貫徹落實。2011年6月，財政部下達(dá)了2011年中央財政獎勵資金預(yù)算指標(biāo)50億元，其中工業(yè)行業(yè)40.3億元。
在促進(jìn)企業(yè)兼并重組工作過程中，工業(yè)和信息化部認(rèn)真履行牽頭部門職責(zé)，積極協(xié)調(diào)促進(jìn)各部門出臺政策措施，不斷優(yōu)化企業(yè)兼并重組的政策環(huán)境。如，國家稅務(wù)總局等部門出臺了《關(guān)于納稅人資產(chǎn)重組有關(guān)增值稅問題的公告》，擴大了不征收增值稅的重組方式的范圍。財政部、國資委等部門在中央國有資本經(jīng)營預(yù)算中設(shè)立了專項資金支持中央企業(yè)兼并重組。人力資源社會保障部印發(fā)了《關(guān)于做好淘汰落后產(chǎn)能和兼并重組企業(yè)職工安置工作的意見》等等。這些政策文件操作性較強，對于促進(jìn)企業(yè)兼并重組，都發(fā)揮了積極作用。
近年來，各部門加強配合，對不符合產(chǎn)業(yè)政策的項目，不提供土地，不給予信貸支持；對部分高耗能產(chǎn)業(yè)的限制類、淘汰類生產(chǎn)能力實行了差別電價；加強產(chǎn)業(yè)政策與生產(chǎn)許可政策的配合，對不符合產(chǎn)業(yè)政策的生產(chǎn)企業(yè)不予頒發(fā)生產(chǎn)許可證；對不符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，不給予產(chǎn)品出口資質(zhì)等。
做好反壟斷工作是維護市場經(jīng)濟秩序、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要措施。到2011年11月底，共辦理了269項經(jīng)營者集中反壟斷案件調(diào)查工作，其中，2009年完成了49項，2010年完成了94項，2011年1-11月完成了126項?！兑?guī)劃》提出，要依法實施反壟斷審查，建立產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系和聯(lián)動機制。要繼續(xù)做好經(jīng)營者集中反壟斷調(diào)查工作，把促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展、促進(jìn)企業(yè)兼并重組與經(jīng)營者集中反壟斷調(diào)查工作緊密結(jié)合起來，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向作用。
《規(guī)劃》提出，加強產(chǎn)業(yè)政策與財稅、金融、貿(mào)易、政府采購、土地、環(huán)保、安全、知識產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)等政策的協(xié)調(diào)配合。下一步，要進(jìn)一步研究探索產(chǎn)業(yè)政策與財稅、金融、價格、土地、環(huán)保等其他經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)配合的長效機制，加強其他經(jīng)濟政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，以更充分地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。(工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策司)
